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从重庆实践看环保税面临的现实问题
发布时间:2019/01/26 浏览次数:889


2018年1月1日,我国环境保护税正式开征。环保税实施一周年来,在促进生态环境保护和经济协调发展方面发挥了无可替代的绿色调节作用,不仅在微观层面上促进了企业减少污染排放,在中观层面上改善了区域生态环境,在宏观层面也推进了国家生态文明建设。

对于重庆市来说,环保税征收也取得了可喜进展。仅2018年上半年,重庆环保税纳税人实际应纳税额1.36亿元,减免税额6952万元,极大地促进了重庆企业绿色转型发展。然而,随着内外部环境形势的深刻变化,重庆环保税实施有喜也有忧。一方面,环保税制度设计本身处于起步阶段,一些具体问题和操作细节有待进一步完善;另一方面,按照习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标和“四个扎实”要求,重庆作为西部唯一直辖市,有责任、有义务在全面开创生态文明建设新局面的历史性时期,扛起生态文明建设时代赋予的责任。在这个意义上,加快优化完善环保税额体系,持续深化环保税改革,率先推动重庆经济高质量发展,既是重大政治问题,也是重大社会民生问题。

当前重庆市环保税面临的现实问题

一是全市范围内实施的一致性税额对主体功能区空间需求差异考虑不足。根据规定,2018年~2020年,重庆对全市气体污染物和液体污染物分别征收2.4元和3元每当量的环保税税额;从2021年起,对全市气体污染物和液体污染物分别征收3.5元和3元每当量的环保税税额。然而,重庆市内不同主体功能区功能定位不同,区域内的经济发展水平、人口分布状况以及生态环境保护能力等区情迥异。当前,在全市范围统一征收的一致性税额,实际上是没有考虑主体功能区空间需求差异的“一刀切”式环保税。这种“一刀切”式的环保税,不利于从区域层面营造公平的税收环境,不同主体功能区以及区域内的企业应对措施就显得参差不齐,且主体功能区之间的板块联动、资源配置优化和整体效能的发挥受到了极大影响。例如,重庆主城、渝西片区及渝东南片区承担着不同主体功能区的发展定位和发展任务,而现行环保税税额的设定未考虑此类区域发展战略定位差异,拉大了区域绿色发展差距。

二是流域一体化视角下环保税制度设计的协同机制不完善。我国现行环保税由中央政府立法,地方政府根据各地情况自行制定本省市具体税额,因而往往忽视了环保税在跨省级行政区域尤其是跨省级流域上的协同合作。如三峡库区范围主要涉及重庆和湖北两地,从全流域视角来看,隶属重庆和湖北两地的三峡库区实际上是一个不可分割的完整地理单元。然而,上述区域现行环保税皆以传统行政区为基本单元,环保税额标准各异。

其中,重庆对全市气体污染物和液体污染物分别征收2.4元和3元每当量的税额;湖北则对全省废气中的二氧化硫和氮氧化物征收2.4元每当量的税额,其余气体污染物征收1.2元每当量的税额,废水中的化学需氧量、氨氮、总磷和5项主要重金属征收2.8元每当量,其余液体污染物征收1.4元每当量的税额。重庆是保障三峡库区补水和水质的关键地段,与湖北省相比,重庆环保税在污染物税额和污染物细化层面上都与重庆特殊区情不太相称,不利于推进流域整体性的生态环境治理。

三是全市环保税对特殊污染物税额设定缺少精细化。重庆现行环保税仅按气体污染物和液体污染物的总体排放量征税,未加以细化分类。由于不同类型的气体污染物和液体污染物对环境的破坏作用不尽相同,这种相对单一的税种设定不利于分类施策和精准治理。以上海、天津和湖北等地为例,不仅分别对二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮等进一步细化了环保税种,且对环境破坏较大的气体和液体污染物设置了更高的税率。当前,相对粗放型和笼统化的环保税,在很大程度上避开了越来越占据污染来源绝大多数的特殊污染物。

优化完善重庆市环保税制体系的建议

对于如何优化完善重庆市环保税制体系,笔者有以下建议。

第一,深学笃用“上游意识、上游责任、上游水平”的发展要求,以知促行抓“上游行动”的落地实施。重庆是长江上游生态屏障建设的重点区域,维系着长江中下游地区的生态安全。重庆要把自身发展放到协同发展的大局之中,在主动担起上游责任和充分体现上游水平的同时,更需要以环保税为具体抓手做出“上游行动”的具体部署。

第二,协同推进全市主体功能区域环保税额水平一体化调整。要逐步突破以传统行政区为基本单元的环保税税额征收机制,进而转向更加科学的以主体功能区为基本单元的环保税制定体系,根据全市内部不同区域发展战略及区域发展战略定位,实施差异化环保税额。鉴于地域及政策等因素,河北和江苏在省内部分地区实施较高的环保税税额,重庆市可借鉴上述两省模式,针对市内不同主体功能区实施差异化税额,对承担生态环境保护功能的区域设置相对较高的税率以严格保护生态环境。同时,通过市场化、多元化的生态补偿制度或生态惩罚制度予以平衡。

第三,协同推进流域环保税额水平一体化调整。要树立“流域一盘棋”思想,把自身发展放到协同发展的大局之中,针对跨省级流域建立环保税制协同机制。基于从流域经济和流域生态的科学角度,明确流域上下游、干支流、左右岸共同但有差异的生态环境建设责任及任务分工,进而设置与流域内生态环境建设责任相匹配的环保税额体系。同时,将流域内征收的环保税按照一定的比例用于流域生态补偿。

第四,协同推进各类污染物税额差异化调整。依据动态形势的变化,坚持面向宽税基、广覆盖的税制原则,适时扩大环保税征税范围和优化不同污染物税率水平。借鉴国内外发展经验,循序渐进、由点及面增加环保税种,扩大征税范围,逐步将二氧化碳、污染型产品、挥发性有机物、建筑噪声等纳入征税范围。同时,针对各类污染物对于环境的破坏作用和修复费用不同,细化现行污染物征税对象,并制定差异化税率。


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